“不解决好产权问题，就激活不了农村发展的活力和动力，就形成不了城乡一体化发展的新格局。”全国两会开幕前三天，2月28日，一幅被标注为“‘鱼鳞图’局部”的图片，出现在《人民日报》上。“鱼鳞图”显示了成都下辖的都江堰柳街镇鹤鸣村，经村民议事会评定的农地产权四至状况，图上每一宗“鳞片”般的

  “不解决好产权问题，就激活不了农村发展的活力和动力，就形成不了城乡一体化发展的新格局。”

  两会开幕前三天，2月28日，一幅被标注为“鱼鳞图局部”的图片，出现在《人民日报》上。

  “鱼鳞图”显示了成都下辖的都江堰柳街镇鹤鸣村，经村民议事会评定的农地产权四至状况，图上每一宗“鳞片”般的地块内，都有它所属的农户重重摁下的指印。

  “有了真正属于自身个人的土地产权，农民进城，就不再是裸进了。”多次参加 “一号文件”起草研究的中国城市科学研究会副理事长李兵弟对《瞭望》新闻周刊记者说，“有了这个基础，就能更加进一步拓宽农民带资进城的路径了，就能确保城市化的速度与质量了。”

  提交两会审议讨论的“十二五”规划草案提出，到2015年，中国城镇化(也称城市化)率要从2010年底的47.5%提高到51.5%。

  继2007年人类半数以上人口寓居于城市之后，未来五年，中国也将呈现这一情形。

  此刻，被《人民日报》高调推出的成都统筹城乡综合配套改革试验，暗示了正在中国上演的人类有史以来 规模的城市化，面临着一场深层变革。

  2010年11月，成都市委、市政府出台《关于全域成都统一城乡户籍实现居民自由迁徙的意见》(以下简称《意见》)，提出“彻底破除城镇和乡村居民身份差异，推进户籍、居住一元化管理，充分保障城镇和乡村居民平等享受各项基本公共服务和参与社会管理的权利，到2012年，实现全域成都城乡统一户籍”。

  据此，2012年底前，成都将建立户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度，城镇和乡村居民凭合法固定住所证明进行户口登记，户口随居住地变动而变动；建立以身份证号码为标识，集居住、婚育、就业、纳税、信用、社会保险等信息于一体的公民信息管理系统。

  “这就从另一方面代表着，今后在成都，城镇居民和农村居民自由迁徙不再受任何限制，而农民这个称谓也不再是身份的象征，而仅是一种职业。”成都市委统筹委副主任秦代红，在《意见》出台的新闻发布会上强调：农民进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价，农民可以带产权进城，就业、参加社保不以丧失承包地为前提，完全尊重其意愿，不进城同样享受政府提供的基本公共服务、社会保障和社会福利等，“形象地说，农民非但不是光脚进城，反而是穿着风衣进城”。

  成都的这项改革，突破了《土地管理法》的相关规定。根据后者，农村集体 的土地由本集体经济组织的成员承包经营；农村宅基地的使用权只向农民供应。这在某种程度上预示着农民一旦进城成为市民，将自动失去承包地与宅基地这两项权益。

  承包地与宅基地，是农民 后的生活保障。在过去十多年围绕“三农问题”的讨论中，一直有人担心，一旦将承包地与宅基地的使用权作为财产权让渡给农民，将诱发大量的短期行为。

  2008年10月，十七届三中全会通过的《 关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(下称《决定》)一锤定音：“赋予农民更充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”

  措施包括：“搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、 等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”

  在此之前，2008年9月30日， 、国家主席、 军委主席到安徽凤阳县小岗村考察。新华社在报道中写道：“谈到乡亲们希望农村基本经营制度能够保持长期不变时，说，我要明确告诉乡亲们，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更充分而有保障的土地承包经营权。同时，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。”

  在小岗村向农民作出这个承诺，让人想起1978年末的那个寒夜，小岗村18户农民签订分田到户的“秘密协议”，并摁上红红的指印。

  协议上书：“我们分田到户，每户户主签字盖章，如以后能干，每户保证完成每户全年上交和公粮，不在(再)向国家伸手要钱要粮；如不成，我们干部作(坐)牢杀头也干(甘)心，大家社员也保证把我们的小孩养活到18岁。”中国农村家庭联产承包责任制改革由此引发。

  如今，《决定》要求对农村土地进行确权、登记、颁证，土地承包经营权可以依法自愿有偿流转，真正具备了财产权的属性。

  《决定》颁布之前，2008年1月，成都市委、市政府出台《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》，将确权、登记、发证的做法，覆盖到农村 的集体土地上，包括明确农村集体土地使用权、明确农村房屋产权，并在此基础上，推动土地承包经营权、农村集体建设用地使用权流转，并开展农村房屋产权流转试点。

  2008年9月，“雷曼兄弟”申请破产，次贷危机迅速演变为祸及全球的金融危机。外贸需求的急剧萎缩，给中国这个“ 工厂”沉重一击，2000万外出务工农民失业归乡，其数量相当于1/3的英国人口。

  “2009年可能是新世纪以来我们国家的经济发展 为困难的一年，也是巩固发展农业农村好形势极为艰巨的一年。”2009年 “一号文件”作出判断，“扩大国内需求， 在农村”，为此须推行“稳定完善农村基本经营制度”等一系列措施。

  “一号文件”再次强调“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”，并要求“做好集体土地 权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使 权的集体组织；稳步开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户”。

  2007年6月被国务院批准设立统筹城乡综合配套改革试验区的成都与重庆，成为这场改革的急先锋。

  “确权纲领来之不易，实施和执行就更为艰巨。”北京大学国家发展研究院教授周其仁，在对成都统筹城乡综合配套改革实践做出详细的调查后撰文感慨，“自20世纪50年代初给农民颁了作为土改成果的土地证之后，国家已长达数十年之久没提供普遍的、连续的产权确认与颁证服务。 是由于单干、互助组、合作化、公社化、联产承包改革等重大的生产关系变化，我国农村的人口、劳力、家庭、土地和房屋的关系早就变得面貌全非，大量历史 问题欲理还乱。要在农村土地房屋实际占有的基础上，建立一个能被普遍接受的、具 的法律表达的农村财产权利体系，当然不可能是一件容易完成的任务。”

  成都市将都江堰柳街镇鹤鸣村作为农村产权制度改革的 试点村，率先开展农村土地、房屋的确权、颁证工作。如周其仁所言，面对的 困难是，几十年土地房产的变动沿革，根本就没有系统、连续、可靠的文本记载。

  为此，鹤鸣村组成村民议事会，自主协调解决确权过程中的各种矛盾。办法是：将每户土地按照四至挨次排列绘制在一起，入户调查时带着图现场测量核准，在图上直接标明土地面积、类型、权属等基本情况，出现矛盾，由议事会协调解决，达成一致后，再由农户签名摁指印确认。

  一张清晰准确的“鱼鳞图”就这样形成了。摁在它上面的指印，与1978年小岗村“秘密协议”上的指印，构成历史的接力。