请善待小矿_乡镇

  小矿在我国名声不好，是历次矿业秩序整顿的重点对象。整到今天，小矿已所剩无几。即使那些尚在合法开采的小矿，也诚惶诚恐，不知哪一天会被逐出矿业大门。总的趋势是，小矿已得不到任何政策性支持了。

  小矿失去政策支持因而失去了生存发展空间，那么政府失去小矿是否也会失去什么呢？这样的一个问题大概很少人想过。小矿小矿，无足轻重，国家难道对小矿还会有什么需要吗？

  勿忘历史，勿忘初衷，是做人做事的本分；作为一个国家，想必也是如此。改革开放之前，实行严格的计划经济，在工商业全面国有化的形势下，小煤矿并未被消灭，集体所有制的公社办煤矿、大队版煤矿并不少见，后来它们演化为乡镇煤矿。可见即使是在严格的计划经济条件下，小矿也能居有一席之地。当时把这些乡镇小矿称之为“群采”。

  改革开放以后，国家经济快速地发展，乡镇小矿群竞发如雨后春笋，为缓解当时紧张的矿产品供应做出了历史性贡献。1986年《国务院关于乡镇煤矿实行行业管理的通知》指出：“实践证明，乡镇煤矿是煤炭产地农村经济的支柱，也是发挥我国煤炭资源优势、加快煤炭工业发展的一种重要形式。”“各地区、各有关部门要从大局出发，团结协作，认真贯彻执行中央关于对乡镇企业‘积极扶持，合理规划，正确引导，加强管理’的方针，进一步促进乡镇煤矿的健康发展。”通知同时指出了乡镇煤矿开采中的违法现象和安全问题，要求煤炭部进行行业管理， “加强对乡镇煤矿生产与安全的技术指导，改善井下工人的生产安全性能条件，使乡镇煤矿保持后劲。”煤炭部随即制定颁布了《乡镇煤矿安全规程》和《乡镇煤矿设计若干暂行规定》等规范，为乡镇煤矿提供技术支持。

  据1990年地质矿产部、国家计委、国家科委组织调查研究并上报中央的《我国矿产资源对二○○○年国民经济与社会持续健康发展保证程度论证研究报告》，我国1985年生产的87228万吨煤炭中，群采小煤矿占53.4%，占煤炭总供应量半壁以上的江山；在1985年生产的1.25亿吨铁矿石中，群采小铁矿产量在1/3以上。鉴于群采小矿对矿产品供应的重要性，在地质矿产部与煤炭工业部的联合论证报告中提出的第二条政策建议就是“对乡镇煤矿要积极扶持与加强管理”，应“从我国煤炭资源分布广和农村劳动力丰富的国情出发，发展我国煤炭工业必须走大、中、小并举的道路。”在铁矿论证报告中，提出了“实行大、中、小并举，全力发展群采”的建议。群采的贡献不止于煤炭和铁矿石，如当时锰矿石的76.2%、萤石的86.6%、粘土岩的56.8% 均来源于群采。

  在上个世纪整个80年代时期内，群采规模很大，一般占到全国矿石产量的1/3到1/2。当时的采矿秩序也比现在稳定，统配矿、地方矿、乡镇矿各得其所，关系相对和谐。虽然也会产生一些矛盾，但远没有现在这么尖锐。一个国家层面的大、中、小并举政策，怎么演化成了今天这种扬大抑小、保大去小政策呢？笔者看到了这个演化结果，但却没看到这种变化的理由和依据。

  小矿是一笔天然的扶贫基金。这个基金不是钱，而是矿，虽然它们很小。小矿如同秋收时散落在田中的麦穗，地主看不上眼，但却是穷人的救命粮。

  如果世界上大矿很多，多到可以忽视利用小矿的程度，那就另当别论了。但不幸的是，小矿多大矿少是一种全球性规律，没有哪个国家是大矿多、小矿少。这里说的小矿多指的是小矿的个数多，但资源量和储量确实比大矿要少。有人做过统计，在发现的100个矿产地中，有80-90个是小矿，10-15个是中矿，1-5个是大矿。多年前笔者曾为此专门查过铁、铜、铅、锌矿的储量表，其结果与此不谋而合；当然对一些特殊矿产，可能会出现一些例外。虽然小矿占的资源量和储量总量比大矿少，而且少的很多，但它们仍然是人类不可忽视的资源。自古到今，人类从来就没放弃过开发利用小矿，不论是富国还是穷国。我国倡导矿产资源节约利用政策，把合理充分利用小矿落到实处，是贯彻这个政策的主要途径之一。

  对于富有者而言，小矿可能一钱不值，因为他们拿去成不了气候，赚不了大钱。我们看到许多小矿落到大型国企手中之后，无法开发利用，被冷冻在那里，成为企业的沉重负担。这就如同一个现代化的大型制造企业，你让它去加工螺丝钉一样，它将无从下手。但小矿落到小矿主手里，情况就大不相同了，他能得心应手、低成本、高效率地把矿石采出来。

  小矿具有小、散、浅、富的特点，易发现、易开采、投资小、成本低、见效快，是农村地区、老少边穷地区扶贫的优质资源。只要政府授之以矿权，传之以技术、明之以法律、警之以安全，小矿就可以得到有序开发，农民有了收入，国家获得了矿产品供应，乡村经济有了新的增长点，是一件一举多得的事。从改革开放后到上个世纪90年代初的十余年间，是我国小矿开发最正常的时期，如循此发展，加强引导，除弊兴利，我国的小矿开发会有一个合理的空间，我国的扶贫政策也会有一个有力的抓手。遗憾的是，后来没有出现这种情况。

  联合国、世界银行、有关国际机构、发展中国家政府、都十分重视对小矿开发问题与政策的研究。研究的焦点是为什么要开采小矿和如何解决小矿开采的负面影响。本节主要谈为什么要开采小矿问题。所有的研究结论都认为，从人类当前社会经济发展需求（当然不仅是对矿产品的需求）来看，应该支持而不是禁止或压缩对小矿的开采。

  这些研究报告给出了鼓励开采小矿的理由。第一个理由就是前面一节已经提到的，农村贫困人口需要它。

  在世界可持续发展工商理事会（WBCSD）的一份关于小矿的研究报告中开门见山地指出：

  “在世界上很多地方，手工开采和小矿开采活动至少和大矿开采活动同等重要，特别是在就业数量上不可忽视。手工采矿在扶贫和农村发展中发挥着关键性作用。对于广大农村的贫困人口，手工采矿是提高他们收入的最有希望的方式。然而，这种采矿活动是以付出很高的环境成本，以牺牲穷人的健康和安全为代价的，因此很多人把手工开采和小矿开采视为一个肮脏、无利可图和不可持续的行业。

  不论手工开采和小矿开采被如何地宣称其不可持续发展，但只要贫困人口还需要它，这个行业就会继续下去。因此问题的本质在于我们如何去提高这种开采方式的效益并降低其成本（包括环境、健康与安全成本）而不是其他。”

  上面这一段引文，集中说的是一个道理，就是只要贫困人口存在，小矿开采就会存在，因为这是一种规律，是不以人的意志为转移的。因此国外专家普遍认为，小矿是一个“贫困驱动（poverty driven）”的产业，是穷人找不到生计而走上的最后一条活路。不过笔者认为，“贫困驱动”显得消极，不够正能量，改为我国的语境，用“扶贫驱动”似乎更好一些。

  表1列出了世界一些主要国家的小矿就业数据。据最新的估计，目前小矿开采遍及全球约80个国家，约2300万人直接从事小矿开采，约1.5-1.7亿人口间接依赖小矿开采为生。表1不包括刚果（金），而刚果（金）恰恰是小矿开采群体最大的国家，在1250万人口中，有1/5干小矿开采矿这一行。如果这些数字属实，实行什么样的小矿政策，就是一个国家政府不能不考虑的问题了。

  如前所述，我国在20世纪80年代小矿为满足经济发展对矿产品的供应做出了历史性贡献。在世界范围内，小矿在矿产品供应中发挥的作用也是不可忽视的。

  黄金和宝石是小矿开采的主要对象。全球约80%的宝石（不包括金刚石）、20%的金刚石、15-20%的黄金、25%的锡是由小矿生产的。2011年全球约1600万人从事小矿黄金开采，生产了380-450吨黄金，约占当年金产量的14-15%，之前的年份比例要更大一些。就国家而言，加纳和厄瓜多尔金产量的2/3，菲律宾金产量的90%，秘鲁金产量的20%是由小矿开采的。加纳金刚石产量的85%来源于手工采矿。

  在国际上，小矿不是用一个采矿规模简单确定的概念，它具有一些更内在的含义。经过多年的的探讨，形成了三种小矿开采的概念。

  小矿开采（Small-Scale Mining） 这是最早使用的术语。大约在1970年前后，矿业界开始关注小矿开采问题，提出了小矿开采的概念。这时主要强调的是矿山规模小，而不强调其技术装备是先进还是落后，其采矿者是富有还是贫穷。

  手工开采（Artisanal Mining） 专指手工开采的小矿，不用任何现代机械设备，使用的是最原始的淘沙盘、十字镐、铁锹之类的工具。手工开采是从小矿开采中分离出来的一种采矿方式，聚积了欠发达国家最大、最穷的小矿开采群体。

  手工与小矿开采（Artisanal and Small-Scale Mining Mining，ASM） 是手工采矿与小矿开采之和，但这时的小矿开采已不是上述第一类的小矿开采，而是属于具有现代采矿机械设备的小矿开采。

  上面的三种类型是按其形成的时间先后划分的，实际上目前世界上小矿开采只有两种方式：一是手工采矿方式，二是机械开采方式。手工方式的规模很小，是欠发达国家主要的小矿开采方式；机械方式规模较大，是发达国家主要的小矿开采方式；经济发展较快的发展中国家介于两者之间。当前国际上讨论小矿是不分那种开采方式的，把手工方式与机械方式加在一起，统称“手工与小矿开采”，即ASM。

  机械开采方式不言自明，这里主要介绍手工开采方式，一是因为它在小矿开采中占比最大，二是它最能反应当前的小矿管理与政策特点。因此下面虽然讨论的是ASM小矿开采，包含两种方式，但重点是放在手工开采方式上的。

  首先要说明“Artisanal”是什么意思。“Artisanal”的词干“Artisan”原意是手工业者，包括和各种手工作坊、手工工艺等。然而在非洲，“Artisan”指的是那些生活在社会边缘的贫困人群，他们身无长物，居无定所，以从事集体、家庭、个体采矿或捕鱼为业。这样一个人群被称为“手工采矿族”或“手工捕鱼族”。手工采矿活动具有很强的非法性和破坏性，但他们为生计所迫，政府也难以采取过于强硬的措施，于是在非洲各国，对他们放任自流者有之，半管半放者有之，悉心疏导纳入矿法管理者也有之。

  ASM已经成为一个国际术语，不仅非洲有ASM，东南亚、南亚、拉丁美洲也有ASM（图1）。在国外的文献中，把中国的乡镇小矿，也称为ASM。我国每一次对小矿的整顿，都被他们视为是一种小矿业政策的导向。笔者有一次在对非洲国家矿业官员讲课时，有一位女士拿出一本画报，说中国有这样的人群吗？我一看画报名称是“Artisanal People（手工业族）”。我知道这个“手工业族”与我国的手工业族有所不同，主要是指非洲的赤贫人口（与我国扶贫对象倒有几分相似），而不是指一般的手工业者，于是回答说“没有”。讲课结束后我仔细阅读了这份画报，其内容是有关维护ASM的权利的。在非洲的ASM族群中，有许多妇女和儿童，这本画报是为了维护他们权益而编辑出版的。

  （左：毛里塔尼亚手工采矿人开采砂金，右：乌干达Kaabong地区手工采矿者淘洗金矿

  对机械开采的小矿，矿种比较广泛，各种小型的采矿和选冶机械为其生产运营提供了技术支撑，与大中型矿床开采并无二致。但对于手工开采，其开采对象则受到非机械化生产的严格限制，只能开采那些以最原始工具生产的矿产。

  手工开采的矿种通常分为广布低价和广布高价两类。广布低价是指那些分布广泛，价值不高、不以元素含量计算品质的矿产；广布高价是指那些分布广泛，价值高、但含量极低，须大量淘选的矿产。总结ASM采矿经验，两类矿产包含的矿种如下：

  广布高价矿产：金、银等贵金属类；宝石、金刚石类；金属类（锡、铬、钴等）；某些工业矿物（萤石、重晶石等）

  手工开采的矿产还须满足无需加工和浅表分布两个条件，否则这个采矿群体将无力开采。

  高价矿产广布性主要指的砂矿，如砂金、砂锡、金刚石砂矿等，虽然元素稀少价高，但砂矿是广布的。像铬、钴、萤石、重晶石的广布，主要是指原生矿，在一些规模很大的矿化带上，它们可能也具有广布特征。只有广布，手工开采者才容易发现并进行开采。

  但在我国，小矿的开采对象要更广一些，因为我国小矿主要不属于非洲那种赤贫人群的手工开采方式，而是采用小型机械生产方式为主。采用这种方式，对铁、铜、铝、铅、锌等金属矿产，磷、钾等化工矿产，各种其他非金属矿产都能开采。

  由于具有扶贫功能，手工采矿和小矿开采（ASM）是发展中国家矿业的重要组成部分。在发展中国家的ASM中，手工采矿占多大比例，机械采矿占多大比例，取决于其国家发展阶段。在非洲，以手工采矿为主；在拉丁美洲及东南亚等国家，则以机械采矿为主。

  非洲国家的矿法通常都设置有小矿矿业权。以南非为例，在正常的探矿权采矿权之外，设置了一种采矿准许证，这是专门针对小矿的。采矿准许证不分探矿与采矿，面积不超过5公顷，有效期为1年，期满后可申请延期3次，每次一年。按这个规模，南非的小矿准许证应该是针对比较贫困的手工开采人群的。申请采矿准许证无须提交环境影响评价报告，对年销售收入不足1000万兰特（约77万美元）的小矿山免收权益金，支持鼓励开发小矿的政策是显而易见的。

  南非还有一群非法手工开采的人群（illegal miners），他们是更为底层的贫困者，流动在各个采矿区域。他们的唱词是“干吧，干吧，绝不放弃！”干什么呢？就是干非法采矿。虽然他们具有的是非法身份，但政府是治而不止。碰巧南非另一部法律中有一句关于矿产资源物权的表述：“自然资源是南非人民的共同遗产”。非法采矿者对这句话很感兴趣。他们说：既然是共同遗产，就有我一份，我开采属于自己的那一部分不就得了。于是他们觉得自己是得到法律保护的，继续他们的“干吧，干吧，绝不放弃！”，而政府对此只能睁一只眼闭一只眼。

  赞比亚矿法设置了三种小矿矿业权：普查准许证、小型采矿许可证、宝石许可证。普查准许证是小矿探矿权，小型采矿许可证是小矿采矿权，宝石许可证是小型宝石矿的探采合一的矿业权。对于大中型矿产地，则赋予另外的宝石矿业权名称（详见“赞比亚的矿业权管理制度”一文）。任何赞比亚公民如发现并确定有小矿床，可申请手工采矿权。注意：是赞比亚公民才可获得这个权利，外国人是不可以的，这就表明了赞比亚政府保护本国贫困人群利用这种资源的态度。手工采矿权范围不得超过6.68公顷，土地年租减收，为大中型矿区缴纳数的一半。

  坦桑尼亚在殖民时期的1929年发布了第一个矿业法，矿业权申请者必须具备技术与投资能力，手工采矿不具申请资格，因此被排除在外；独立后的1979、1990和1998年矿业法，均沿袭了这种重投资轻民生的矿业权政策；直到2010年《矿业法》修订，才认可了手工采矿活动，设置了针对ASM的初级采矿许可证（Primary Mining Licences）。初级采矿许可证仅颁发给具有坦桑尼亚公民身份的个体采矿者、合伙采矿者和公司采矿者。后两种实体的成员必须全部是坦桑尼亚公民。看来坦桑尼亚政府也无意为其他国家公民的扶贫做出贡献。

  2015年，坦桑尼亚新任总统约翰·马古富利上台后，强化了对手工采矿族的支持力度，他下令吊销了一家加拿大公司的普查权，把退出的矿地分配給5000个手工采矿者。这是坦桑尼亚政府在长期忽视本国手工采矿者权益后一个大胆的决策，使国民大受鼓舞。

  在法律不承认小矿的时代，不等于没有ASM采矿。据统计，1987年坦桑尼亚ASM采矿者已达到15万人；在2011年矿法放开并鼓励小矿开采后，2012年ASM采矿者迅速增加到70万人。ASM采矿人数的剧增，显然增加了政府的矿产资源管理压力；但另一方面，由于释放了穷人的就业空间，又减轻了政府的社会民生压力。两相权衡，坦国政府还是坚定地选择了支持小矿开采的政策。

  菲律宾是个政府坚定支持小矿开采的国家。在20世纪90年代，菲律宾40-50%的金矿是由小矿开采的。菲律宾的小矿采矿者75%属于身无分文的“讨生活采矿（subsistence mining）”者，15%为个体或家庭采矿者，10%为商业性采矿公司。菲律宾1995年《矿业法》设置了小矿准许证（Small-Scale Mining Permits），在此之前颁布了《1991年菲律宾人民小矿采矿法（Peoples Small-Scale Mining Act of 1991）》。菲律宾很久以前就由地球科学局制定了矿产地资源战略储备计划，到目前为止，已建立了10个储备区，其中7个业已发布。按照小矿法，储备区的25%应优先提供给小矿申请者。小矿法明文规定，小矿指的是完全靠体力手工开采的矿，机械开采的小矿走正常的矿业权申请渠道。小矿申请的范围是矿化区（Mineralized Areas），即金、银、铬、高岭土、硅、大理岩、粘土、砾石等矿产资源的自然出露区；申请者必须是菲律宾公民；申请者应与政府有关机构签订小矿开采协议；在资源储备区按小矿金属生产总值（gross value）的1.5%、非金属按1.0%收取权益金，而对持常规采矿许可证的企业而言，权益金的费率是5-10%。

  哥伦比亚是一个小矿问题成堆的国家。据2011-2012年统计，哥伦比亚共有采矿区14357处，仅1%为大型矿床，26%为中型矿床， 72%为小型矿床；大型矿床员工占25.6%，中型矿床员工占48%，小型矿床员工占26.4%；非法采矿区占全部矿区数的63%。

  哥伦比亚小矿开采的主要问题大量底层“讨生活”手工采矿者和无照开采者采矿权无保障。后在哥伦比亚1988年的矿业法中，承认了他们的采矿权利，并专门划出一部分矿产地，供这个群体开采。在1994年的矿法修订版中，又把“讨生活采矿人”和无证采矿者视为“事实上的采矿者”，可获得不超过100英亩的采矿权；10英亩以下者，可免除地表稅；有权获得技术和法律援助。这样一来，就把那些非法采矿者全部纳入矿法管理了。哥伦比亚对小矿的政策调整仍在进行中，目前政府把解决小矿问题作为矿业政策调控的战略目标之一，以图解决该国的非法采矿、环境破坏和犯罪开采问题。

  小矿开采带来众多的环境、安全、健康和社会问题，有些国家的小矿还是武装与贩毒集团获取经费的重要来源，在非洲有一种“滴血钻石”，就是在叛乱分子控制下为购买军火而生产的钻石。然而，小矿也不是天生的自然环境与社会秩序的破坏者，经过政策引导、教育培训、典型示范，同样可以成为环保、安全的矿业开发成员。

  ASM多半没有环境保护、安全生产、社区和谐等可持续发展的概念，因此在ASM开采强度大的国家，这些问题也十分突出。之所以如此，是因为没有人告诉他们保护环境重视安全不仅与采矿所在社区息息相关，也与他们自身的生存和发展息息相关；也没有人把环境与安全的知识和技术传授给他们；加之他们本来就是个社会底层“讨生活”的群体，法治观念淡薄，一日三餐自顾尚且不暇，哪里还有闲心去实施那个他们觉得遥远无边的可持续发展战略。因此没有政府的持续不懈的关注和努力，是很难扭转ASM的破坏习性的。

  可喜的是，近年来一些ASM采矿的国家，如加纳、哥伦比亚、秘鲁、菲律宾等，把ASM采矿的环境保护、安全生产与社会和谐示范纳入管理程序，取得了有推广意义的成果。

  哥伦比亚乔科省的Oro Verde金矿，位于热带雨林生物区。这个地区属非裔土著哥伦比亚人聚居区，贫困人口密集，从事ASM采矿者众多，且均属“讨生活”一族。2010年，由乔科省多家非政府机构联合发动，并得到诸多国际机构支持，开展了一个ASM采矿示范与社区发展项目，目标是探索一种针对ASM采矿的环境和社区可持续发展模式。

  这个项目源于2004年成立的针对ASM的“责任采矿联盟”，这是一个致力于ASM金矿环保、安全和可持续发展的国际组织，Oro Verde是这个组织的发起者和重要试点区。目前哥伦比亚、秘鲁、玻利维亚、塞内加尔、布基纳法索、马里等国正在实施这种ASM责任采矿制度。Oro Verde计划框架的另一依据是“证书化绿色金矿计划（CGGP）”，它系统地定义了ASM金矿开采的证书管理制度。

  Oro Verde计划的基本框架是将ASM采矿的环境与社会责任层层分解，每项责任设置一个准则，共设置了10项准则，达到每项准则者可获得一份证书，因此可以说是一种遵循CGGP框架的基于证书体系的管理。如果ASM采矿者10项准则都满足，拿到10项证书，那么他的ASM采矿活动就是完全符合环境与社区可持续发展战略要求的。这10项准则把传统的手工开采知识与适用的科学技术融合在一起，告诉ASM采矿者懂得如何洁净、绿色和安全地开采小矿，并将这种采矿模式称为“公平交易，公平采矿”，意为这种ASM采矿模式对采矿者和社会都是公平的。2012年已有1400个ASM采矿者加入了这个计划，同意按CGGP的证书体系要求开采金矿。图2右为加入证书计划的采矿现场，形成了符合准则要求保护热带雨林的手工采矿系统；图左为原始的手工采矿现场，采矿人玛丽亚·希尔斯，55岁女矿工。她自我介绍说：“我全家成员是我，狗和金子。”她目前生计艰难，希望加入证书系统。

  为了实施这个计划，成立了Oro Verde社区证书理事会，管理30000非裔人口143000英亩集体土地的ASM采矿所需的证书审查和发放。

  计划实施以来，Oro Verde地区传统的ASM采矿方式仍然保持，但示范项目将传统方式与适用的科学技术融合在一起，使ASM采矿者懂得如何洁净、绿色和安全地开采，取得了显著的效果。一是ASM采矿者按照要求把剥离的表土另行存放，采矿结束后再复归原位；二是防止了汞和氰化物对河流的污染，而这种情况在过去的ASM开采中是很严重的；三是严格禁止使用童工，哥伦比亚法律禁止使用15岁以下的童工，而Oro Verde准则禁止使用18岁以下的童工；四是提高了黄金与铂的产量，手工采矿者收入增加；五是保护了生物多样性，形成了绿色黄金产品品牌；六是颁发符合准则要求的销售证书，了非法黄金交易；七是在环保安全生产的同时，公平的销售价格得到保证，实现了“公平生产，公平交易”的目标。Oro Verde示范项目使人们看到了，在政府。社会组织和ASM采矿者的共同努力下，小矿一样可以生产出绿色、环保、安全的“绿色黄金”和“绿色矿产品”，从而受到世界矿业界的高度评价。

  目前坦桑尼亚ASM开采的金矿占60%，建筑材料占25%，宝石占10%，工业矿物占5%。金矿开采对环境和社区的影响最大。

  为了解决迅速增长的ASM采矿带来的环境、安全和社会问题，坦桑尼亚政府采取了以下措施。

  ② 2011年，政府通过世界银行资助，开展了针对ASM采矿状况的基线调查，采集具体采矿位置有关情况可靠的定量信息，据此进一步改进ASM采矿方式。这些情况包括：社会经济、环境、OHS（健康职业安全）状况。

  · 政府有关机构团体应按法律和规章的要求，向ASM采矿者提供各类服务，包括勘探、采矿、矿石处理技术，矿产品加工、增值与市场销售、矿业权获取与贷款、财务会计、采矿记录与报告等方面的知识；

  · 建立勘探、采矿和矿石处理示范中心，目前已建成一个中心，目标是在全国建立8个中心;

  ④ 划分出适合于ASM采矿的地区。政府通过对全国矿化分布的评价，划定了专门用于ASM采矿的地区。2013年已划定265396公顷这类矿地，发放初级

  · 对小矿开发提供软贷款（小矿采矿发展基金），用于岩土工程调查与小型选矿设备购置，仅2010年就提供给当地ASM采矿者4.25亿坦

  · 通过世界银行“矿产资源可持续管理计划（SMMRP）”项目，向小矿开发提供4亿美元的援助；

  （上图为过政府府禁止时期的ASM非法采矿现场，下图为政府支持后的已改观的规范有序ASM采矿采矿现场）

  秘鲁是一个ASM采矿遍地开花的国家，非法开采问题严重。秘鲁目前有10万ASM采矿者，全国有12个集中的ASM采矿区（图4左）。近年来，政府对小矿的政策开始了由堵到疏的转变。

  2002年秘鲁《矿业法》就已规定对ASM采矿者授予小矿采矿特许权，分两档：对手工矿，矿区范围不得超过1000英亩，日采掘量不得超过25吨，如果是砂矿，日采掘量不得超过200立方米；对小矿，矿区范围不得超过2000英亩，日采掘量不得超过350吨，如果是砂矿，日采掘量不得超过3000立方米。

  针对日益严重的ASM采矿引发的环境、安全与社会问题，秘鲁与2011年启动了“规范ASM采矿国家计划”（图4右）。这个计划是在规范小矿的法律、环境、安全和社会责任的前提下，将非法ASM采矿转变为合法ASM采矿。这个计划内容包括：

  非法ASM采矿者在自愿按国家计划要求，完成以下6个步骤后，可获得合法ASM采矿者身份：

  为了取得经验，秘鲁政府选择了非法采矿最猖獗的马德雷德迪奥斯河流域作为这个国家计划的示范区（图5）。示范区部署在马德雷德迪奥斯河流域，是个热带雨林区，面积约5000，被称之为“采矿走廊”。2010年，这个地区还有3万个无证采矿者，养活13万贫困人口。这些ASM采矿者使用18KW到300KW的机械采矿。

  加入示范区计划是自愿的。到2014年6月，已有5000个非法开采者愿意加入了这个示范计划。然而，示范进展并不顺利。他们全都通过了第一关——做出

  承诺。承诺毕竟是口头上的，说了就行，无法也无须审查。但在这5000个采矿者中，通过第二关——获得特许权的仅11人。特许权是需要审查的，不具备条件或不进行整改就拿不到。那些拿到特训权者要过第三关——获得土地使用权就更困难了，因为在这个地区，即使是有特许权的ASM采矿者土地重叠现象也十分严重。据秘鲁能源矿山和烃资源部区域主管2014年提供的数据，在“采矿走廊”区持有特许权的ASM采矿者中，存在土地纠纷的就达74%，在余下的26%中，存在河流取水问题。有证者尚且如此，无证者如何能过这两关？因为这两个问题不是规范小矿时才发生的问题，而是在原来合法的小矿开采中就已存在。如果按这６步走的要求，合法小矿也不能通过。到2016年，还没有哪一家ASM采矿者全部通过这一规范的6步程序，规范活动陷于停顿状态。

  在这种情况下，政府部门开始出现意见分歧：矿业主管部门坚持继续实施规范计划，环保部门则趋于停止这项计划。为此召开了两次讨论会，参加者由4组人士构成，第1、2两组来自ASM采矿者代表，第3组来自社区代表，第4组来自政府部门代表。两次会议列举了继续实施规范计划的利弊，作为国家进一步修改计划和采取措施依据。

  秘鲁政府对小矿问题极为重视，治理决心很大，政策措施明确细致，行动果断，严格执行，但效果甚微，原因不是政府不努力，非法采矿者不听话，而是积弊已深，须做出更艰苦的努力，才有可能扭转混乱的现状；如果半途而废，则前功尽弃，将来再从头治理，就更困难了。好在秘鲁政府目前并没放弃，我们祝愿他们早日度过困难，取得成功。

  按照上帝的安排，发达国家也小矿多大矿少。即使在美国这样高度发达的国家，小矿对解决小家小户的平民就业和对矿产品供应的贡献也不容忽视。不过发达国家没有那种纯拼体力的赤贫手工开采族群，均采用小型机械开采方式，法律观念强，环境保护与安全状况均比较好。

  美国的石油与天然气开采在规模上分为三个层次：第一层次是大型石油公司，如埃克森、雪佛龙、康菲、EOG资源公司等，它们占有了石油投资与产量的绝大部分份额；第二个层次为规模较小的数百家独立石油公司，规模远不及大型公司，开发一些小型油气田；第三个层次是农场主自家土地下的零星石油资源，通常是承包给小型运营商（多半是独立石油公司）开采，农场主们坐收盈利。

  美国陆地油气资源分布广泛，覆盖约80%的土地面积，大型石油公司在开采小油藏方面并无优势，大量独立石油公司正好可占据这部分矿业权，开发回收哪些相对小的和分散的油气资源。从这个意义上讲，独立石油公司大致与固体矿产的小矿企业相当。

  最下端的就是农场主土地下的油气资源了。由于美国油气埋藏较浅，只要地下有油，农场主普遍会请一家运营公司打井回收。表1为德克萨斯州约克姆县的油井租约登记表，上面显示约克姆县有9口油井，属7家农场主所有，均签订了租约，每个租约只有一口井，请了同一家运营公司开发回收。

  笔者20世纪80年代初在美国做访问学者时，有一天晚上乘车经过伊利诺伊州广阔的大豆农场种植区，一路都见田间星星点点的灯火，被告知那是农场主的采油井。在一次晚间聚会上，恰好和一位家有油井的农场主坐在一起，他告诉我采油使他获得了不少意外收入，很高兴的样子。在美国许多州，如德克萨斯、田纳西、路易斯安那等，农家的油井打在庄稼地里、打在牧场、打在住宅后院都是常见的现象（图6）。这种油井虽产油不多，但井的数量不少，在俄克拉马州就有这种农家油井65000口，每口井产油低于10桶/日。这种油井给农民们带来的快乐感是不能用简单的数字来描述的。

  （左：美国堪萨斯某农场中的油井， 中：美国俄克拉马州某农家后院油井，右：加拿大不列颠哥伦比亚省维多里亚岛某牧场煤层气井）

  农场主的油井也有规模较大的。近读新闻，看到美国德克萨斯州的魏格纳庄园宣告出售，报价7.25亿美元。魏格纳庄园是一个著名的风景优美、具有文化历史风貌的牧场，在20世纪初就发现了石油，现在仍在开采，有1200口油井，由40家独立的石油公司运营，其规模就不是一般农家采油可比的了。

  美国于19世纪初开始工业开采煤矿，1810年产量为17万吨，1870年为4000万吨，1900年达到2.7亿吨。1923年矿工人数达到顶峰，约80万人，之后逐年下降，到2015年仅余7万人，这个数字代表了开采规模由以小型煤矿为主到以大型煤矿为主的发展过程。但到目前为止，美国的小煤矿在就业上的重要性仍然不可忽视。2008年，美国20万吨以下的煤矿矿工人数占全部矿工人数的25%，约2.2万人；2015年这个数字降低到20%，约1.4万人。2015年美国最小的煤矿公司只有一个职工，而且这样的公司不只一家，由此可见美国政府在对待小煤矿就业上的宽松态度。

  除油气和煤炭矿产外，美国的小型金属非金属矿产也得到广泛开采。美国《1872年矿业法》颁布之际，正是淘金者向西部蜂拥的时期，当时几乎全是小矿，现代大型矿山开采是后来的事，因此该法没有提及小矿。美国1872年采矿宣示的原意是你找到一个矿，就可开了，因此一宗采矿宣示的面积，反映出当时一个采矿区的规模。

  当时还没有勘探的概念，这部矿法是为 “采矿人（miners）”制定的。当时也没有矿床的概念，这部矿法对矿用了两个术语——veins（矿脉）和lode。“lode”是一个线状或长条状的东西，其实也是矿脉。这部矿法规定，如果采矿人发现了一条矿脉，赶紧进行采矿宣示，然后就可以开采那条矿脉了。在当时人们的眼里，一条矿脉就是该脉的露头部分长度；由于掩盖，那时无深部探矿手段，一条矿脉就有可能被视为数条矿脉了，因此矿的规模就非常有限。这部矿法规定每个采矿宣示区块为20英亩，是基于这种对“矿脉”规模的认识的。这正好说明那个时候一个矿业权的范围是很小的，采矿者们开的都是小矿。随着矿床理论和矿山技术的发展，矿床规模约越来越大，采矿规模也约来越大，20英亩装不下一座矿山了，于是一宗大型矿山的采矿租约需要占有数十个、上百个采矿宣示区，突破了一矿一宣示的成规，这就是后话了。

  因此，美国《1872年矿业法》没有单独设置小矿的采矿权，因为它本来就是从小矿开始的，后来放宽到用多个采矿宣示的办法来容纳大矿。不过在一些州，针对现代采矿需要这对小矿开采实施一些特殊政策，设置了小矿采矿权。例如，南达科他州就设置了小矿准许证（mining permit），适用于对面积10英亩以下、年采出量2.5万吨以下的小矿开采。

  美国小矿开采最多的是金矿。内华达、科罗拉多、加利福尼亚等都是生产金矿的州。笔者1989年曾参观科罗拉多州的一些小金矿，印象深刻。记得有一家小金矿，只有一条坑道，一对青年夫妻经营，请了一个工人，总共三个职工。下坑道看过后，主人特别让我们看矿石处理污水的循环使用装置。装置很简单，但很管用。那一点点水来回使用，在去污处理后流入一个小池，中有游鱼数尾，女主人对这个环保设施极为得意。保护环境已成为美国小矿主们自觉地行动，无需整顿，无需检查，更无需打击，这应该是全世界所有小矿努力的方向。

  安全是困扰我国小矿开采的主要问题之一。美国小矿很少听到发生安全事故，除法律完善、矿主安全意识强外，社会监督与鼓励也是个重要因素。例如，内华达州矿业协会年年要授予矿山安全奖。在诸多名目的奖项中，2017年赫然排在第一位的是小矿安全个人奖，此外还有露天采矿小矿公司（20-99个职工）安全奖，地下采矿小矿公司（20-99个职工）安全奖。这些小矿与规模巨大的巴厘克、纽蒙特黄金公司获奖者并列在一起，获得安全开采的荣誉。这表明，在安全问题上，小矿没有被政府与社会边缘化，获得了属于自身个人的荣誉。

  通过以上讨论可知，对于一个国家而言，小矿虽小，但事情不小。小矿问题的解决，需要全社会统一认识，需要政府、社会和小矿本身的共同努力。在这个世界上，有小矿问题成堆不整不治的国家，有整而不治的国家，有迎难而上的国家，也有有小矿而已无问题的国家。四条道路，何去何从，是一个具有考验意义和挑战意义的选择。

  我们在编写矿产资源形势与战略报告时，总是使用诸如“我国小矿多、大矿少”的词句，似乎世界上还有哪个国家是大矿多，小矿少。实际上，上帝是公平的，世界上所有国家都是小矿多，大矿少。小矿、中矿、大矿构成金字塔关系，底部为小矿，中部为中矿，上部尖顶处为大矿。当然这指的是矿的个数。如果用百分数来说，在已发现的矿产地中，80-90%是小矿，15-20%是中矿，1-5%是小矿。对具体矿种而言，这个比例关系会略有不同。如果你不信，可拿一块玻璃，丢到地上打碎，然后再统计小玻璃片有多少，中玻璃片有多少，大玻璃片有多少，不会偏离上述比例。成矿作用与打碎玻璃有某些相似之处，至于怎么相似，笔者愚钝，就说不清楚了。

  小矿是整个矿产资源不可分割的组成部分，因此在开发利用时应该大矿、中矿、小矿合理安排。只开发利用大矿，不利用或限制利用小矿，不符合资源节约的方针，更不符合可持续发展的策略的要求。试想，现在大规模开采大型、超大型矿床，把好的都开了，把小的赖的留给子孙后代，是可持续发展吗？中国有句成语：常将有日思无日，莫待无时思有时。古人如此说，今人当记之。

  无论是上面所述的几个国家，还是以联合国为代表的国际组织，都把小矿视为一种扶贫资源。联合国在2000年以后，实施了多个小矿示范与调查项目，对埃塞俄比呀、加纳、几内亚、马里、厄瓜多尔、蒙古、秘鲁、坦桑尼亚、乌干达等国政府推进的规范、引导、鼓励和治理小矿的政策与经验进行了研究，特别是针对最贫困的“讨生活”ASM采矿族进行重点研究，认为开采小矿是脱贫的重要渠道。

  （四）坚持支持、教育、监督、服务，除弊扬利，把小矿开采引向和谐美好的未来

  一些国家政府已下定决心改变小矿环境安全问题迭出的现状，在政策上积极支持，在标准上严格要求，在财政上特别安排，在服务上细致耐心，取得了初步成果，得到了国际上的肯定。目前这场支持小矿规范小矿的行动正在非洲、拉丁美洲和东南亚展开，并不断总结经验，以指导和改善下一步的行动。这个趋势，是当前国际小矿发展的主流。

  然而，由于积弊太深，小矿问题非一朝一夕能解决，需付出艰苦努力，做出长期安排。支持、教育、监督、服务是解决小矿问题的关键词。世界在进步，矿业在进步，可以期待小矿开采也会跟着社会的发展，有一个环保、安全、公平、和谐与美好的未来。

  李裕伟，男，湖南人，大学本科学历，1939年生，是我国著名的老一辈地质学家。曾任原地质矿产部副总工程师、国土资源部咨询研究中心副主任、原地质矿产部地质矿产信息研究院院长、中国地质科学院矿产资源所研究室主任，中国地质学会常务理事、联合国自然资源委员会委员、国际海底管理局法律与技术委员会委员。